【内容摘要】捕诉一体办案机制是检察机关深化司法体制改革的重大举措，旨在建设一支专业化、正规化、职业化的捕诉一体专业队伍，提升捕诉队伍的整体素质，全力打造优秀的专业办案团队。捕诉分离的办案机制实行多年来，暴露出许多的问题亟待解决，回归捕诉一体办案机制成为历史选择。本文试就从捕诉一体办案机制的历史、捕诉一体办案机制的提出背景、当前捕诉一体办案机制的运行情况进行探讨，并就捕诉一体办案机制建设的完善提出粗浅的建议。

　　【关键词】捕诉一体、历史沿革、机制建设、完善建议

　　捕诉一体的案件办理机制，是检察机关深化司法体制改革过程中实行的重大举措，也称为捕诉合一的办案机制。该办案机制是指检察机关将原来的侦查监督部门行使的批捕权和公诉部门行使的起诉权进行整合，统一到一个部门行使。具体说就是将受理的每个刑事案件由该部门的一个办案单元（或独任办案单元）的检察官，履行从审查批准逮捕到审查起诉、提起公诉到支持公诉及诉讼监督等全部职责，原来分属两个办案部门的工作，统一交由整合后的部门的一个办案单元全程办理。

　　一、捕诉一体办案机制的历史

　　捕诉一体的案件办理机制，其实就是一种刑事案件在检察机关的办理模式，这种办理模式，1997年刑事诉讼法修订之前就早已存在。笔者从1989年进入检察机关，当时*的刑事案件办理模式就是统一由检察院内设科室之一的刑事检察科（简称刑检科）办理，刑检科负责人将每个案件具体分配给检察员或助理检察员进行办理，案件承办人承担该案的审查逮捕和审查起诉全部职能。1997年，刑事诉讼法进行修改，而后又进行多次的修订。为了保证检察机关正确贯彻执行修改后的刑事诉讼法，最高人民检察院根据修改后刑事诉讼法和司法解释的需要，对检察机关的内设机构进行了一系列改革，包括将原来的经济检察部门、法纪检察部门改为反贪局、反渎局等。根据检察机关的职能发生的变化，最*高人民检察院检察委员会在同年的1月15日通过了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》。根据该试行规则，检察机关将原来办理刑事案件的刑检部门一分为二，分别设立批捕部门和起诉部门，将原来的审查逮捕职能、审查起诉职能分别赋予批捕部门和起诉部门分别行使，也就是所谓的捕诉分离。进行捕诉分离改革出发点之一是为了加强对侦查机关的侦查监督，提高公诉水平和审判监督质量，建立专门型的检察专业人才，适用当时形势发展的需要。此后，批捕部门又改为侦查监督部门，起诉部门也改为公诉部门，但其职责基本都没有变化，这种办案模式持续了20年。随着司法体制*改革的不断深入，检察机关的改革也势在必行。2019年12月2日，最高人民检察院检察委员会通过了《人民检察院刑事诉讼规则》，该规则对原来试行的规则进行了重大修改。根据规则第八条的规定：“人民检察院对同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一检察官或者检察官办案组负责，但是审查逮捕、审查起诉由不同人民检察院管辖，或者依照法律、有关规定应当另行指派检察官或者检察官办案组办理的除外。人民检察院履行审查逮捕和审查起诉职责的办案部门，本规则中统称为负责捕诉的部门”。至此，人民检察院办理刑事案件的模式又基本回归1997年前的办案模式，也就是将侦查监督部门和公诉部门进行整合成一个集捕诉一体的办案部门。

　　二、捕诉一体办案机制改革提出的背景

　　（一）司法体制改革的需要

　　捕诉一体（捕诉合一）的办案机制改革，是司法体制改革在检察机关的重要体现。捕诉一体相对应的是捕诉分离办案机制，该办案机制在过去20年的运行中，确实发挥了重要的作用，也是与当时的刑事诉讼活动基本匹配，但也暴露了许多问题。党的十七大提出深化司法体制改革的目标和任务，检察机关为了落实深化司法体制改革的任务和目标，从2012年开始，不断推出一些改革的举措，各省级检察院也都先后制定了配套的实施方案或意见。不管检察机关的内设科室如何整合拆分，但几乎都没有触及捕诉分离的办案模式，基本上都是将侦查监督（科、处）改名为侦查监督部，而公诉（科、处）改成公诉部。具体的办案主体由原来的检察官（含检察员或助理检察员）改为员额检察官办理，侦查监督部门和公诉部门的员额检察官还是分别行使审查逮捕和审查起诉的各自职能。2017年10月25日中共中央办公厅印发了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》的通知，要求司法机关要改革内设机构，坚持精简、务实、效能的原则，在理顺职能、优化分工的基础上，整合检察内设机构，减少不必要的关联层级。综合考虑业务划分、检察官数量、人员编制、案件数量等因素，科学设置机构，内设机构数量原则上只减不增，编制在50人（含50人）的基层检察院，内设机构总数一般不超过5个；检察院实行检察官办案责任制，未入额人员不得独立办案；提升工作质量和工作效率，实行检察官单独职务系列管理。根据该《意见》，全国检察机关才开始真正意义上的内设机构彻底改革，侦查监督部门和公诉部门实现职能合并、统一行使，捕诉一体。

　　（二）现实案件办理的需要

　　1、检察权的变化需要。2017年，检察机关的职能发生了重大的变化，职务犯罪侦查部门集体转隶至监察委，原来的反贪、反渎职和预防部门检察人员转隶至监察委，检察机关从查处职务犯罪和批捕起诉刑事案件并重转移到刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等“四大检察”工作，检察人员编制减少的幅度较大，直接导致许多的基层检察院由于编制不足50人，只能设置不超过5个的内设机构。在所设立的5个科室中，政治部、办公室占去2个，民事、行政和公益诉讼类案件主要都是由原来的民行部门行使职能，原监所、控申、案管、研究室、检务督查等整合为一个科室，生态检察、未成年人犯罪检察在许多的基本院原本就是捕诉一体。至此，公诉、侦监部门合并，整合为一个科室，编制不多的基层检察院内设科室基本都是如此设置的。内设科室从之前的10几个压缩到现在的5个，侦监部门和公诉部门的业务联系紧密、职能相近，整合成一个科室成为必然。

　　2、解决案多人少的困境。1997年之前的基层检察机关，以笔者所在的检察院为例，编制大约为40人，刑事检察部门干部9人，当时每年经过检察机关办理的刑事案件大约有150-200件，人均每年办理17件。20多年来，随着我国社会经济的全面发展，刑事案件的数量有了巨大的增加，2017年我院的刑事案件（公诉）办理总数大约500件，公诉部门干部8人，人均每年办理60多件，办案量增加了4倍以上，办案人员却和20多年前几乎一样，检察机关的编制数增长缓慢，一些经济发达的检察机关案多人少的现象更是惊人，有的基层院人均办理公诉案件达到200件以上。在巨大的办案压力面前，要做好案件质量谈何容易？形式上能够消化案件就已经很不容易了，案件的质量、效益很难体现。随着司法体制改革的深入，检察人员实行分类管理，只有员额检察官才可以独立办案，并实行办案责任制。但是，基层院的员额检察官严格控制在39％以内，且遴选严格，公诉部门的员额检察官不足一半，必然产生相当数量的案件仍然是由检察辅助人员实际办理，却要由员额检察官负责任的情形，这种案多人少的困境在许多基层检察机关亟待解决。克服捕诉分离的弊端。诚然，捕诉分离在当时的刑事诉讼运行中确实发挥了重要的作用，体现了一定的优势，但也有明显的弊端，最主要的是造成捕诉脱节。逮捕是刑事强制措施中的一种，其目的同样也是为了保证刑事诉讼的顺利进行。逮捕的条件一般是可能判处徒刑以上刑罚、具有社会危险性、可能妨害刑事诉讼顺利进行的案件。审查逮捕部门掌握逮捕的条件一般是看案件的犯罪事实是否基本清楚、证据是否较充分，如果犯罪嫌疑人涉嫌多个犯罪事实的，甚至只审查其中一个犯罪事实是否清楚、证据是否充分、符合逮捕基本条件就可以。但是到了审查起诉阶段，审查案件是全面审查，要看全案的犯罪事实是否清楚、证据是否确实充分，是否符合起诉的条件，比起审查逮捕阶段要严格的多。同一个犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪，由于在审查逮捕阶段和审查起诉阶段其证据标准不一致，承办人员不一致，造成的结果可能是审查逮捕阶段必须逮捕的犯罪，由于存在部分犯罪事实没有全部查清、证据还不确实充分，侦查机关在捕后没有继续查证就移送审查起诉。而审查起诉部门的承办人对于审查逮捕阶段出现的问题不清楚，或者缺乏沟通，只能通过一次、二次退补要求侦查机关补查，导致本应在审查逮捕阶段进行的侦查监督延后至审查起诉阶段，可能造成因查证不及时导致案件证据缺失或无法查证，最后审查起诉部门对案件只能做存疑不起诉处理，不利于及时有效打击犯罪。这种前面审查只管捕与不捕，不管后面起诉阶段案件能否起诉的现象屡见不鲜，捕诉脱节严重。

　　三、当前捕诉合一办案机制的运行情况

　　在认识到捕诉分离存在的明显弊端后，检察机关在刑事诉讼规则中根据司法体制改革的需要，及时改变了刑事案件的办理机制，恢复并创新了捕诉一体的案件办理模式，由同一个员额检察官（或者办案单元）负责案件的审查逮捕、审查起诉到支持公诉的所有办案环节，同时肩负该案整个诉讼活动的监督职责。但捕诉一体的办案机制运行到现在，显然还不够完善，存在一些问题需要探讨。

　　1、未入额人员挂靠实际办案问题

　　如前所述，尽管各基层检察院的捕诉部门员额检察官比例已经较多，但一般不会超过一半。以笔者所在的基层检察院捕诉部门为例，现有人员14名，其中员额检察官7名，另7名为检察官助理、聘任制书记员。按照规定，只有员额检察官才可以独立办理案件，未入额人员不能独立办理案件，那就意味着7名员额检察官必须承担所有捕诉案件的办理并承担司法责任。而在这7名员额检察官中，有捕诉部门的正职、副职多名领导，办理案件的比例相应减少，而其他几名员额检察官显然要承担更多的办案任务。根据规定，入额院领导需要亲自参与办案，但刑事案件的办理一般也只有检察长或者分管副检察长、专职检委参与办案，办理的案件数量很少，办案压力还是集中在捕诉部门的几名员额检察官。由此，为减轻压力，许多基层院的检察官助理有意无意中直接参与或实际单独办理刑事案件，然后挂靠在某员额检察官名下，案件其实不是该员额检察官亲自办理的。这种无办案资格挂靠实际办案的现象很普遍，导致案件的办理质量、效率存在问题，但其责任又必须由员额检察官承担，违背了司法体制改革实现检察官办案正规化、专业化、职业化的具体要求。

　　2、办案权力清单的执行问题

　　司法体制改革的目标就是为了实现办案的正规化、专业化、职业化，提高办理案件的质量和效率，在充分赋予检察官办案权限的同时，为避免检察官办案权力的不当使用，确保案件质量，防范廉政风险，各地检察机关出台了检察官司法办案权力清单。该清单对检察长（副检察长）、检委会、部门负责人、检察官（检察官办案组）有权决定的办案事项进行了较详细的规定。但是，由于权力清单最高检只是出台了一个指导性意见，各地规定的内容差别很大，执行很不规范，存在不少的疑惑，亟待完善。第一，对办案权认识模糊，办案权与非办案权不分，事无巨细皆列入权力清单，导致权力清单的内容超过办案事项决定权的范畴。第二，对检察官的授权标准不统一，大多以案件是否重大、疑难、复杂作为标准，规定属于重大复杂疑难案件由检察长、副检察长、检委会决定，一般的案件由检察官决定，甚至是将不批捕、不起诉等终局性的决定权收归检察长，检察官只有提出建议的权力，以及部分程序性的权力，甚至有的将检察官的延长审查起诉期限、退回补充侦查的权力也进行限制。第三，对检察官的授权不够充分，一般检察官在最终决定办案事项时，往往还要向部门负责人、副检察长、检察长层层报送审批，检察官自主决定权受到诸多限制。

　　3、入额院领导的办案监督问题

　　与1998年之前的捕诉合一办案机制对比，现在的具有员额检察官身份的院领导一般包含检察长、副检察长、专职检委（以前并未设专委）。司法体制改革之前，院领导一般极少亲自办理案件,更多的是承担作为主管领导履行的审批、审核职责。实行员额检察官办理案件后，根据要求，入额院领导必须亲自办理一定数量的案件，且定期进行通报。在这里，就出现了入额院领导办案的质量、效率以及廉政风险等问题。一般而言，作为院领导，其业务水平、办案经验、综合素质应当都是较高的，但由于以前作为领导长期从事审批、审核的行政化事项，亲自阅卷、提审、出庭等极少，不可避免出现其对法律法规的熟悉掌握运用和案件办理的实际操作的困难。由此，强调入额院领导亲自办理一定数量的案件，除了院领导需要加强自身的办案能力建设外，案件办理的监督必不可少。以前，对于院领导办案，缺乏监督，也不敢监督，领导办案成了灰色地带。因此，加强对入额院领导的监督，首先要将其办理的案件列入案件评查的范围，并且由上级院进行评查；其次，要通过案件管理中心的流程监控等手段，以确实降低案-件比为目标，提升领导办案的实际效果；再次，要以纪检监察部门的常态化监督手段，覆盖院领导办案过程中的廉政风险，确保领导办案与一般检察官办案的要求一致，确保案件办理公平、公正、公开。

　　四、完善捕诉一体办案机制的建议

　　1、加强案件质量效率监督。实行捕诉一体化办案机制后，突出了检察官的办案主体地位，赋予检察官更多独立的办案权限，甚至在基层检察院的检察官，有相当多的案件自己就有权作出程序上或者实体上的处理，而不必像之前要层层报批。另外，高检院严格要求入额的院领导，必须亲自办理一定数量的案件，然而以前院领导办理案件，几乎没有什么监督，案件的质量和效率无从谈起，因此，当前案件办理的质量与效率就显得尤其重要。司法改革的重要目标就是提高案件质量、提升办案效率，实现改革目标的途经之一就是实现办理案件的正规化、专业化、职业化。如何实现案件质量和效率的进一步提升，是摆在各级检察机关面前的最重要问题。笔者认为：首先要加强案件评查的实效。案件评查，一项检验检察官办理案件的质量和效率的重要手段，但是以前的案件质量评查一般都是基层检察机关自行组织的评查，评查小组一般由案件管理部门和相关科室的人员抽调组成，案件管理部门的人一般没有参与一线办案，积累的相关业务知识和经验不足，难以查出案件办理的实质问题；抽调相关科室的人员即使进行交叉评查，也不敢真正查摆问题而得罪他人；领导真正参与评查的很少，领导亲自办理的案件被评查的更少，所以评查大都是流于形式，无法真正体现案件办理的质效。因此，开展案件质量评查，除了要在组成人员、评查重点和时段、评查的方式方法等都要深入研究，形成一套科学、合理、有效的评查方案，并将案件的评查情况纳入检察官的绩效考核范围。其次，要提高业务数据分析报告的突出作用。以前基层检察机关很少利用业务数据分析报告来分析一段时期以来的办案情况，无法发现一段时间以来办案存在的各种问题，导致办案质效无法提升。基层检察机关至少每季度要认真撰写全院性的业务数据分析报告，指出相关部门存在的问题，分析问题存在的原因，提出解决的办法等。最后，要加强流程监控，流程监控对于监督检察官的日常办案，具有重要的作用。案件管理部门要由具有丰富办案知识和经验的人员专门负责流程监控，定期对本院所有案件的办理情况进行梳理分析，发现一些程序性和实体性的问题要及时向办案人员提出纠正，以尽早发现办案问题和改进办案工作。

　　2、完善捕诉一体化机制建设。捕诉一体化办案机制要求办案人员对审查逮捕和审查起诉、诉讼监督等所有刑事诉讼环节都非常熟悉，而且还必须准确掌握逮捕条件、起诉条件以及较高的出庭支持公诉的水平。捕诉分离时，由于审查逮捕部门和审查起诉部门的办案人员都专职于各自的职能分工，掌握案件的侧重点不同，业务水平的侧重掌握也不同。让专职于审查逮捕的人办理审查起诉案件和支持公诉，其难度显而易见；让专职于审查起诉的人办理审查逮捕案件，由于其角度不一样，容易出现逮捕条件严格化。捕诉一体化办案机制，就要求每一个捕诉部门的办案单元既要有熟练掌握审查逮捕的能力，又要有精通审查起诉和支持公诉、诉讼监督的能力，捕诉部门办案人员的能力建设成立一个亟待解决的问题。要提高捕诉部门办案能力，单靠其自身的努力学习和传统的传、帮、带显然远远不够，还必须对他们进行经常性、针对性的培训。另外，还有经常性的开展实战练兵，及时进行总结评比，促使办案人员变压力为动力，自觉提升自身素质。捕诉一体化机制建设，要不断总结、完善，才能促进检察机关办理案件能力有显著地提升。

　　3、保持捕诉一体化队伍稳定。司法改革前，检察机关的办案检察官地位弱化，办案主体不突出，检察官的管理与一般行政机关管理差别不大，行政化明显。特别是审查逮捕、审查起诉等重要部门的办案能手，由于各种原因，流动很大，提拔到其他科室担任领导职务等，导致捕、诉部门的队伍很难稳定，不少精英离开捕诉一线，新进人员没有一定时间的磨练很难上手办案，导致许多基层院的捕诉部门特别是公诉部门办案压力很大，而不少调任其他部门的办案能手在其岗位上经常享受清闲，英雄无用武之地。一边是案多人少，一边是人才浪费，检察机关的机构改革势在必行。捕诉部门的检察官要尽力保持稳定，防止捕诉专业人才流失。要打造一支专业化、正规化、职业化的捕诉队伍，培养一批捕诉精英人才队伍，以适应捕诉一体化办案机制需要。

　　总之，检察机关捕诉一体的办案机制，要根据案件办理的情况，不断进行补充完善，形成科学、合理、可操作的办案机制，使检察机关办理案件的质效得到显著提升，司法公信力得到提升，案件办理的社会效果得到体现。